Убеждението, че различни икономически и социални проблеми се разрешават с приемането или усъвършенстването на специални закони, правилници и наредби е устойчив мит. Съществуването му се установява най-лесно в условията на предизборна кампания. Тогава всички конкуренти предлагат законодателни програми, които би трябвало да подобрят битието на гласоподавателите. Митът се подхранва системно и упорито от пряко заинтересованите нормотворци: политици и бюрократи. Съществуването им се оправдава ако в обществото има вяра в тяхната компетентност и знание за това какви точно нормативни актове са необходими.

Настоящата статия е опит за демитологизация на вярата в магичната сила на думите. Тя е посветена на съдържанието и съдбата на един от интересните и актуално звучащи закони от зората на Третата българска държава: Законът за преследване на незаконно обогатените чиновници. Той е приет от VIII-то Обикновено народно събрание в края на 1894 г. Основното му съдържание и цел са ясни от заглавието: борба с корупцията и злоупотребите, на които са податливи чиновниците. Те не могат да предизвикат друго освен одобрение. Важният въпрос е: дали с приемането на специалния закон са постигнати декларираните цели?

Историческият контекст

Приемането на Закона за преследване на незаконно обогатените чиновници е пряко свързано с конкретната политическа и социална картина в българското Княжество в края на 19 век.

През май 1894 г. пада от власт правителството на Стефан Стамболов. След Освобождението на страната той е пряко свързан с основните политически събития като член на Либералната партия. През 1884 г. става председател на Народното събрание, а след абдикацията на княз Александър I през 1886 г., за година е един от тримата регенти, които управляват до избирането на княз Фердинанд през 1887 г. Стамболов става министър-председател през 1887 г. До падането му от власт са правени промени в състава на кабинетите, но премиер и силна фигура, която фактически управлява страната си остава Стамболов.

Времето на Стамболовия режим има няколко основни характеристики, които оказват влияние за приемане на специален закон, който да подлага на преследване незаконно обогатени чиновници. На първо място трябва да се отбележи тежката политическа криза. Стамболов се опитва да ограничи руското влияние в Княжеството и дипломатическите отношения с голямата северна империя са скъсани. Външнополитическа ориентация на страната е прозападна. Опозицията на Стамболов се състои предимно от русофили, които са подложени на тежки преследвания. Изборите се провеждат с насилия, свободата на словото е ограничена, а легалните опозиционни прояви ограничавани. Русофилите организират бунтове и терористични атаки срещу представители на властта. Крайно изострената вътрешно и външнополитическа обстановка предполага, че след падането на Стамболов от власт неговите опоненти ще потърсят начин да отмъстят на всесилния министър-председател и на неговите привърженици.

По времето на Стамболов държавата започва да провежда активна стопанска политика. Взети са първите външни заеми, започва строителството на железници и пристанища, превъоръжава се армията, полагат се усилия за държавно насърчаване на промишлеността. Макроикономическите резултати от тази политика не са впечатляващи. Видимост придобиват други тенденции. През министри, депутати и държавни чиновници минават все повече публични средства. Това обективно създава условия за мащабна корупция и за бързо забогатяване на отговорни лица. Увеличават се и слуховете за злоупотреби, рушвети, облагодетелстване на близки до управляващата партия. Част от тези слухове не са без основание. Те се отнасят и за Стамболов, който не се отличава с голяма лична почтеност. Към края на стамболовия режим обществените настроенията за наказване на забогателите от близостта до властта са лесно доловими.

Да накажем лошите предшественици

След оставката на Стамболов министър-председател става д-р Константин Стоилов. Разпуснато е VII-то Обикновено народно събрание, в което мнозинството е от привърженици на бившия министър-председател. През септември 1894 г. са проведени относително свободни парламентарни избори, в които симпатизантите на новия премиер, вече обединени в Народна партия, получават мнозинство. На 15 октомври се открива първата редовна сесия на законодателния орган. Изказани са надежди за „нравствено и материално възраждане“, за напредък и „процъфтяване на народното благосъстояние“.

Израз на новия политически морал дава внасянето на специален Законопроект за преследване на незаконно обогатените чиновници. Това става на 18 ноември 1894 г. а автор на законопроекта е Брезнишкият народен представител Стефан Бобчев. Само съобщението за внасянето на подобен документ предизвиква шумните ръкопляскания на депутатите. Социалистът Никола Габровски е възхитен, че проектът е с обратна сила, т.е. с негова помощ ще се наказват прегрешилите чиновници от стамболово време.

При обсъждането на първо четене вносителят Стефан Бобчев обяснява, че законопроектът е заимстван от германски дисциплинарен правилник. Това е един от многото случаи на внос на „добри практики“ от Европа. В мотивите към документа е отбелязано, че при подкуп, кражба, присвояване на обществени средства и т.н. чиновниците се наказват по общия ред на Наказателния закон. От друга страна обаче традициите и действащото законодателство в страната не позволявали да се „подири отчет за незаконно обогатяване на чиновника“. Също така се случвали и внезапни забогатявания, „на които източника като става неиздаден, остава нечист, безнравствен, непозволен, може би и престъпен“. Мотивировката на законопроекта е да се „даде възможност за лесното издирвание престъпните обогатявания и за наказването им“, а също така да се „наказват и неоправданите обогатявания“.

Обсъжданията са относително кратки. Д-р М. Цачев изказва благодарност на вносителя, че си е направил труда да подготви подобен нормативен акт. Той ясно обосновава приемането на такъв закон с желанието да се накаже лично Стефан Стамболов. По думите на Цачев за годините, в които е на власт доходите от заплати на Стамболов са ок. 920 000 лева, а недвижимите имоти, с които разполага бившият министър-председател са на стойност ок. 3 милиона лева. Бобчев все пак пояснява, че целта не е лично отмъщение срещу Стамболов, а дисциплиниране на чиновниците. До края на парламентарната сесия законът е приет и в началото на 1895 г. е публикуван в „Държавен вестник“.

Съдържание на закона и неговото безсилие

Законът да преследване на незаконно обогатените чиновници е кратък. Състои се само от шест члена. В член първи се декларира, че всеки държавен или общински чиновник, за който има подозрение е длъжен „ако му се поиска от надлежната власт, да оправдае обогатяването си“. Това трябва да стане с представяне на точна сметка и с посочване на всички източници на забогатяване. Член втори пояснява, че „Началството на всеки чиновник или служащ“ е компетентната власт, която може да изисква представяне на сметка.  След това съответната административна власт разглежда представената сметка и ако открие престъпление изпраща делото на съответната прокуратура за преследване и наказване на виновния по общия наказателен закон.

Предвидени са глоби при отказ за предоставяне на сведения от страна на чиновника, които се събират независимо от присъдата на съответния съд. Внушително звучат последните два члена на Закона, според които всички суми и имоти на незаконно обогатилия се чиновник или имоти, които е прехвърлил на трето лице се отнемат в полза на държавата. В отделен преходен член е уточнено, че постановките на този закон са валидни и за чиновници, които са били на служба и преди приемането му. Явно идеята да се накажат хората на Стамболов, а вероятно и самият Стамболов си остава движещ мотив за народните представители.

До тук историята е по-скоро тривиална. Народните представители планират да накажат чиновниците-грабители, а по-късно историците оценяват положително направеното в защита на обществения интерес.

Проследяването на приложението на този закон разкрива една съвсем различна реалност. През 1920 г., т.е. четвърт век след като VIII Обикновено народно събрание приема с акламации Закон за преследване на незаконно обогатените чиновници анализ в авторитетното списание „Юридическа мисъл“ констатира неговото „абсолютно неприлагане“. Малко повече от десетилетие по-късно положението е същото: законът продължава да не се прилага. Причината е изглежда абсурдна. Тя се състои в „нежеланието на компетентните власти да го приложат – дори и в онези случаи, в които приложимостта на закона е била вън от всяко съмнение“.

Заключение

Какво точно означава историята на един неприложен закон? Първо: той е приет под емоцията от падането на Стамболов със скритата надежда да се накажат чиновниците, които са злоупотребявали. Това не се случва, някои от стамболовите чиновници са заменени с нови и делата на предшествениците са забравени. Идват нови времена и миналото си остава за историците. Второ: поне на Балканите властта решава дали, кога и как да се приложи даден закон. Ако нейните представители преценят и най-добрия закон остава само с пожелателен характер. В случая очевидно може да се говори за върховенство на властта, а не върховенство на закона. Всички прилики със съвремието, които се откриват не са случайни.

Думите на законите нямат свръхсили, те не променят реалността. Често самите закони са толкова безсмислени, колкото е вратата в полето: през нея никой не минава.